台灣開放資料該怎麼做?突破政府的「穀倉效應」

2017.08.23 by
衷嵐焜
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現為奇點無限有限公司創辦人,逢甲大學兼任副教授,主攻資料科學在民生上的解決方案。在地理資訊領域耕耘超過廿年,曾參與多個重大防災資訊系統建置。曾擔任國際地理資訊標準組織(OGC)技術委員會委員、研究興趣為開放資料、美國地理資料政策研究。

台灣開放資料該怎麼做?突破政府的「穀倉效應」
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我們想問,台灣在獲得世界第一與開放數萬筆資料集什麼被改變了?還有什麼需要改變?

政府自2012年推動開放資料以來,重點多放在創新與經濟,國發會開放的資料集已達約三萬筆。台灣在開放知識基金會(Open Knowledge Foundation)2015年與2016年開放資料指標(Open Data Index)評比更獲得全球第一。

我們想問,在獲得世界第一與開放了數萬筆資料集後什麼被改變了?還有什麼需要改變?

開放資料在台灣,不要只是衝KPI,要有一批人從根本檢視資料治理政策與後續作為。當然,這一批人絕對不能只來自公部門,更不能閉門!

為什麼開放資料沒有帶來當初誇口的效益?

政府要求公務機關開放資料,針對現行法規障礙重新解釋降低開放阻力;業界師法英國與美國經驗,而政府與民間亦合作了許多黑客松,這都是非常好的第一步:政府與民間開始對話。

然而,政府開放資料的同時,社會上對於開放資料四年後的成績,除了世界第一名和將近三萬筆的資料集外,普遍不認為開放資料帶來什麼創新的商機。我們目前沒有證據顯示開放資料後帶來多少商機,也無法依主觀印象評論開放有沒有用?但筆者看過許多政府委託研究機構做的相關計畫,其點出我國推動開放資料的問題,如政府資料間相容性、推動力道(組織與政策的位階)、市場太小、法規限制與流通標準等。

資料治理-談美國百年經驗史

上述問題獲得改善後,還有哪些關鍵問題尚未浮出檯面?筆者認為應該先撇開開放一詞,回歸開放之前,政府應怎麼對待資料,也就是資料治理。

治理一詞常和管理混用,但綜觀公共行政領域專家與聯合國定義,治理與管理最大的差異在,「對於共同的議題(可能是衝突的),使用正式與非正式管道,包含個人與組織都可以在透明的基礎上參與並形成共識,並且是一個連續的過程。」

這種特性在資料議題怎麼呈現?非常難用文字框定,筆者以自身熟悉的地理資訊領域,介紹美國政府在地理資料治理上的起源。

地理資訊或先簡單地稱呼「地圖」,在一百多年前的美國,僅有政府有能力製作。由於需要地圖的單位很多,在缺乏標準的情況下,各單位依據自身需求繪製地圖,最後產生許多整合問題,例如地名的名稱與寫法不一致。

因此1890年美國總統班哲明哈里森(Benjamin Harrison)發出一行政命令,標題為:United States Board on Geographic Names,大意是為了有一致的地理學命名與寫法,美國需成立一委員會。政府授與委員會權力,統一名稱。

這個行政命令的由來是美國內戰後,大量的西部屯墾、開採與探險活動,製圖者、科學家與政府對地名寫法與各種製圖上的不一致與衝突感到無助。

1906年美國總統狄奧多羅斯福(Theodore Roosevelt)發出行政命令,除了將1890年成立的United States Board on Geographic Names改名成U.S. Geographic Board 外,另一個重要任務是,「避免不必要的重複建置,並改善地圖的標準化。」

1919年美國總統伍德羅威爾遜(Woodrow Wilson)發出行政命令。除了組織的更名外,該行政命令中有兩件事最值得注意。一,地圖使用者能參與該委員會的會議,政府聽取其建議,二,成立中央資訊辦公室(central information office)提供政府與其他來源地圖資料。

中央資訊辦公室須設立在美國地質調查所(U.S. Geology Survey, USGS)中,搜集、分類並提供政府各單位的地圖與測量資訊給大眾。

1920年,第一次有地圖使用者參與會議,此次會議後,美國政府給出了以下的觀察,「如果我們在政府內與其他部門協調一致,執行任務,並與政府外的單位合作,未來將有無限可能。」

至此,我們看到了美國政府對地圖資料的態度:橫向協調,避免重工,資料公開。因此由政府主導的地圖諮詢會議一直有民間參與。

從這些官方文件還不能推斷美國在地理資訊的建立上已經沒有橫向協調與重複建置的問題(註1),但我們看到讓「使用者」參與資料治理是關鍵,不論使用者是在組織內或組織外。

突破政府的「穀倉效應」

開放資料與公民參與,成為台灣政治演化上的重要手段,這幾年政府也的確開放許多,但公民參與真能解決資料治理的問題?

筆者詢問了曾擔任美國National Geospatial Advisory Committee委員的專業人士,得到了「是」但也「不是」的答案。

美國的相關會議的確都有民間使用者參與,但這些使用者多是沈默的,並且無法掌握日新月異的地理資訊技術。因此美國地理資訊的發展,仍掌握在政府與專家(以及其後代表的勢力)手中。現實就是如此,不是透過開放或參與就能迅速解決的,只能期望問題可以慢慢改善。

羅賓森(Milo Robinson),一位美國官員,負責美國聯邦機構的地理資料協調,他退休後於2008年寫了一篇關於聯邦政府橫向協調製圖史的文章,文章的結論寫道,「改善組織間的『穀倉效應』是必要的,我們仍有許多方式促使組織協調與合作⋯⋯但改善橫向協調能力或強迫組織變革,非常困難,如果真有那麼簡單,那美國在100年前就做到了!」

2016年12月,筆者曾就此問題請教美國聯邦地理資料委員會執行秘書長迪洛(Ivan DeLoatch),得到的回應是,「美國仍在嘗試橫向整合協調,也沒有最好的做法。我知道很多人罵我們(指因為協調需要而給了許多部會考評機制),但仍要不斷前進!」

不論是退休官員的真心話,還是現任官員的感觸,看來灰心,其實也揭櫫了資料治理中「治理」的原貌:對於共同的議題(可能是衝突的),使用正式與非正式管道,包含個人與組織都可以在透明的基礎上參與並形成共識,並且是一個連續的過程。美國在這個過程,已經走了將近一百年。

美國政府在2001年A practical guide to Federal Enterprise Architecture文件中指出資料是國家資產,2013年Open Data Policy的副標題則直接寫出Managing Information as an Asset。在聯邦政府對資料有清晰的定位後,便開始研擬一系列資料治理作為。

我國的開放資料在國際上的評比可能會再拿個幾次第一,但獲得桂冠之後,請回到一個基礎的問題上:如果台灣政府認為資料是國家資產,不論是否開放,現在開始應該怎麼治理它們?

註1:事實上1981年國家研究會議National Research Council的一份報告就指出,美國政府仍然不斷地在製圖上重工與浪費資源。2015年美國會計總署GAO的報告亦指出,聯邦政府在地理資訊的公開上還不夠努力,機關間溝通不良,讓投資不斷重複。

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